Delta in Balans

Klimaatrobuust maken van Amsterdam blijft miljardenvraagstuk

Wat zijn de gevolgen van de bevindingen van de Deltacommissie 2008, beter bekend als de Commissie Veerman, voor Amsterdam, het Venetië van het noorden? Aldus formuleerde debatleider Ed Nijpels, voorzitter van de ONRI, het thema van de debatavond in De Rode Hoed op 26 januari 2009. Het antwoord op die vraag is van belang omdat ten eerste Amsterdam een heldere koers wil uitzetten in het omgaan met de gevolgen van klimaatverandering en ten tweede omdat investeringen die nu worden gedaan pas over een jaar of veertig effect zullen hebben. Zoals bekend heeft de politiek moeite met het hanteren van zo’n lange tijdshorizon.

Het debat over Amsterdam maakte deel uit van een reeks debatten met als thema Delta in Balans. Ze worden georganiseerd door Delft Cluster en Deltares samen met het debatcentrum De Rode Hoed en zijn bedoeld als bijdrage aan het politieke debat over de toekomst van de laaggelegen delta waarin een groot deel van Nederland ligt. Niet in de zin dat onderzoekers en ingenieurs vertellen hoe het zit en hoe het hoort, maar om zoals gespreksleider Nijpels zei, ‘aan te geven wat robuuste feiten zijn en wat vermoedens’.

De aftrap werd verricht door Marcel Stive, hoogleraar aan de TU Delft en ‘gedechargeerd’ lid van de Deltacommissie Veerman. Hij riep in herinnering dat Amsterdam al bijna honderd jaar geleden, in 1916, ervoor koos om het waterpeil in de stad te gaan beheren. Ruimschoots voor bijvoorbeeld Venetië, dat nu pas toe is aan die beslissing. Ruimschoots ook voor Rotterdam, dat die keuze nog moet maken. In 1932 werd de keus gemaakt voor peilbeheer in de hele Noordelijke Randstad. Dat betekent in ieder geval een goede uitgangspositie voor Amsterdam.
Daarmee is niet gezegd dat alles goed is. Uit een tweetal toetsen in 2001 en in 2006 is gebleken dat veel waterkeringen niet voldoen aan de normen die de eerste Deltacommissie in 1956 (?) heeft gesteld en die zijn gebaseerd op een overstromingskans van eens per 10.000 jaar (voor rivieren eens per 1.250 jaar). Daar komt bij, aldus Stive, dat we sinds de jaren vijftig meer inzicht hebben gekregen in bezwijkmechanismen van dijken. Onderloopsheid (‘piping’) bijvoorbeeld, waarbij het water onder de dijk doorloopt, waardoor deze verzwakt, was een belangrijke oorzaak van de overstromingsramp in New Orleans.

De nieuwe inzichten over bezwijkmechanismen plus de enorme groei van het kapitaal achter de dijken (gebouwen, infrastructuur, installaties) hebben de Commissie Veerman tot het pleidooi gebracht om de overstromingskans met een factor 10 te verkleinen ten opzichte van de norm van de eerste Deltacommissie. Dat betekent dat de kans op overstroming respectievelijk eens per 100.000 jaar en eens per 12.500 jaar zal worden. Waar het de Commissie Veerman in de kern om gaat is, dat de norm voor de kans op overstroming wordt verhoogd én dat de keringen op orde worden gebracht.
Die maatregelen staan in principe los van een eventuele stijging van de zeespiegel. Volgens Stive is de Commissie ten onrechte aangesproken op hun schatting van de zeespiegelstijging in de komende honderd jaar. Die schatting ging met 1.30 meter ver uit boven zelfs de hoge schatting van het IPCC (0,8 meter). Het motief was, aldus Stive, dat we wilden nagaan of bij zo’n extreme stijging van de zeespiegel de lage delen van Nederland nog bewoonbaar zouden zijn.

Dat blijkt inderdaad zo te zijn. Amsterdam en de Noordelijke Randstad kunnen zich de komende eeuw naar hartenlust blijven ontwikkelen; de stijging van de zeespiegel levert geen onoplosbare problemen op. Het enige punt waar de Commissie Veerman nog onvoldoende naar heeft kunnen kijken zijn de eventuele gevolgen voor buitendijkse gebieden, zoals de IJ-oevers, waar nu volop wordt gebouwd en de plannen voor buitendijks bouwen in IJburg en de schaalsprong naar Almere. Vooral de door de commissie Veerman voorgestelde verhoging van het waterpeil in het IJsselmeer zou tot problemen kunnen leiden.

Van Poelgeest
Maarten van Poelgeest, wethouder Ruimtelijke Ordening, Water en Grondzaken van de gemeente Amsterdam wilde vooraf wel even kwijt dat klimaatverandering – en de mogelijke gevolgen voor de waterveiligheid - niet uit de lucht komt vallen, maar wordt veroorzaakt door onze ‘verslaving’ aan olie. Als bijna hekkensluiter met 2,5 procent duurzame energie, doet Nederland nog maar erg weinig om van die verslaving af te komen.
De verslaving aan olie gaat bovendien gepaard met een ‘verslaving’ aan bebouwd oppervlak. Hoewel de bevolking van Amsterdam slechts is verdrievoudigd de afgelopen eeuw is het beslag op de ruimte met een factor 24 toegenomen; een beslag dat voor het overgrote deel bestaat uit verhard oppervlak (daken, wegen, parkeerterreinen). Naast allerlei andere voordelen (verkeer) helpt stedelijke verdichting dus ook tegen wateroverlast.
Zijn opmerking over verdichting vormde voor Van Poelgeest de opstap naar zijn stelling dat ook waterveiligheid ondergeschikt is aan de ruimtelijke ordening. Het probleem is echter dat de integrale gebiedsontwikkeling en ruimtelijke ordening steeds meer ondergesneeuwd raken door deelbelangen. Vooral omdat die deelbelangen steeds beter zijn georganiseerd en naar verhouding meer geld tot hun beschikking hebben. Zo is er voor verkeer 28 miljard beschikbaar terwijl gebiedsbeheer het moet doen met 1 miljard euro per jaar. Ook het deelbelang water is goed georganiseerd ook al omdat waterbeheer en waterveiligheid deel uitmaken van de Nederlandse identiteit.

Van Poelgeest zou dan ook graag zien dat er een minister voor Ruimtelijke Ordening komt. Niet als aanhangsel bij Milieu en Volkshuisvesting, maar overkoepelend. Ook verkeer en waterstaat zouden onder zo’n minister moeten vallen. In principe heeft de minister van ruimtelijke ordening een coördinerende rol, maar op rijksniveau is die ernstig uitgehold, doordat in de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening veel bevoegdheden zijn overgeheveld naar de lagere overheden. Mede daardoor kan de minister geen vuist maken tegenover de andere – vaak meer kapitaalkrachtige – ministers, die mede de ruimtelijke ontwikkeling bepalen.
Op gemeentelijk niveau speelt ruimtelijke ordening nog wel een integrerende rol in het afwegen van  de verschillende belangen (verkeer, wonen, water etc.) bij het ontwikkelen van een gebied. Het grote voordeel is dat je op lokaal niveau uit kunt gaan van een ontwerp en dat is, aldus Van Poelgeest, de beste manier om problemen en belangen zichtbaar te maken. Er moeten namelijk werkbare oplossingen worden bedacht voor de dilemma’s zich voordoen. Op rijksniveau is dat een stuk lastiger omdat de belangen en problemen veel abstracter zijn en er ook geen stedenbouwkundig ontwerp voor het Nederlands grondgebied gemaakt kan worden.

Garming
Lammy Garming, bestuurslid van het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht, was het niet eens met haar voorganger. Veiligheid tegen overstromingen is in haar ogen ‘hors concours’ in de ruimtelijke afwegingen. Als dat niet goed is geregeld, is het leven in een laaggelegen gebied als de Noordelijke Randstad niet goed mogelijk. Daarmee is niet gezegd dat die veiligheid alleen gegarandeerd kan worden door hoge en brede dijken. Ook terpen kunnen veilig zijn. Tegelijkertijd moet ook de aandacht voor de waterkwaliteit niet verslappen. 
Garming noemde een aantal zaken die het mogelijk moeten maken om ook de komende ecologisch en economisch verantwoord met het water te kunnen leven. Om te beginnen pleit ze voor robuust bouwen, bijvoorbeeld door de grond voldoende op te hogen bij buitendijkse bouwprojecten. Wel met schone grond natuurlijk om vervuiling van grond- en oppervlaktewater door uitspoeling te voorkomen. Eventuele waterkeringen moeten zo worden aangelegd dat ze bij onverhoopte stijging van de zeespiegel relatief eenvoudig kunnen worden opgehoogd.

Risicobeperking bestaat niet alleen uit het voorkomen van overstromingen, maar ook uit het zoveel mogelijk beperken van de gevolgen. Volgens Garming moet daarom in de komende periode een inventarisatie worden gemaakt van gebieden in de stad die in noodgevallen gecontroleerd kunnen overstromen zonder schade aan cultureel erfgoed of infrastructuur. Daarnaast kun je denken aan drijvende woningen die meebewegen met het waterpeil en aan de aanleg van vliedbergen en het vastleggen en bekendmaken van evacuatieroutes.
Samengevat komt het er, aldus Garming, op neer dat we robuust en flexibel bouwen om zo rekening te kunnen houden met verschillende scenario’s. Van belang is verder om nu te investeren, zodat we later kosten besparen. Het waterschap speelt – ondanks de lage opkomst bij de verkiezingen – daarbij een belangrijke rol, omdat het over de expertise beschikt om samen met gemeenten en provincies ervoor te zorgen dat Nederland droge voeten houdt.

Van de Ven
Frans van de Ven, expert stedelijk waterbeheer bij Deltares verbreedde het thema tot de vraag of Amsterdam voldoende klimaatrobuust is, waarbij hij verschillende aspecten onder de loep nam. Veiligheid tegen overstromingen, waarover de Commissie Veerman heeft gerapporteerd is er daar maar één van. Een ander aspect is dat er waarschijnlijk meer neerslag zal vallen, hetgeen tot wateroverlast leidt. Niet alleen overlast door hemelwater, maar langs een omweg ook overlast door grondwater in kelders, kruipruimten en laaggelegen delen van de stad.
De voorspellingen voor de komende eeuw laten niet alleen zien dat er meer neerslag gaat vallen, maar dat er ook periodes van langdurige van hitte en droogte zullen optreden. We krijgen meer een klimaat zoals in Zuid-Frankrijk, waarbij je de ene week moet schuilen voor stortregens en vervolgens wekenlang op een terras kan zitten onder een strakblauwe hemel. Daling van het grondwaterpeil kan leiden tot het droogvallen van de koppen van de houten palen waarop een groot deel van het Amsterdamse erfgoed is gebouwd en tot inklinken van de bodem. Met het risico van schade aan het gebouwde erfgoed.

Langdurige droogte kan ook gevolgen hebben voor de waterkeringen, zoals het verschrompelen van de veenkade bij Wilnis in 2003 heeft laten zien. Daarnaast is ook een stad in hoge mate afhankelijk van water. Langdurige droogte leidt er toe dat drinkwater wordt gebruikt om tuinen te sproeien. En wat te denken van het streven naar meer ‘groene’ daken, dat wil zeggen daken met begroeiing. Hoe zullen die zich houden als het langdurig niet regent? Moeten we die ook gaan sproeien met drinkwater uit de kraan?
Samenvattend leidt klimaatverandering in de komende eeuw waarschijnlijk tot een hoger risico op overstromingen, (grond-)wateroverlast, droogte en hitte. De vraag is in hoeverre de leefbaarheid van de stad daardoor wordt beïnvloed. Met name over de laatste twee aspecten (droogte, hitte) is nog weinig bekend met als gevolg dat er ook nog niet of nauwelijks beleid op wordt ontwikkeld.

In eerste instantie richt het debat zich op de noodzaak om de dijken te verhogen c.q. de kans op overstroming te verkleinen c.q. de risico’s te beperken. Vanuit de zaal wordt gevraagd waarom het Waterschap niet veel meer in zet op dijkverhoging en versteviging van de kades. Garming licht nogmaals toe dat het verhogen van dijken niet het enige en ook niet per se het beste antwoord is. De opdracht voor de komende jaren is om met gemeenten en provincie na te gaan wat de beste oplossingen zijn en hoe je die oplossingen gaat vormgeven.
Van Poelgeest zegt niet het idee te hebben dat de dijken op doorbreken staan, zoals in de discussie naar aanleiding van het rapport Verman wel is gesuggereerd. Er is met andere woorden nog tijd om naar goede oplossingen te zoeken. Daarbij maakt hij zich echter zorgen over het feit dat het waterbelang zo hoog scoort in de ‘dramademocratie’, dat er nauwelijks meer sprake kan zijn van evenwichtige gebiedsontwikkeling.

Badkuip
Een van de vragen waar Van Poelgeest tegen aan loopt is hoe Amsterdam 70.000 woningen moet bouwen als de veiligheidsnorm wordt vertienvoudigd. Kan dan de tweede fase IJmeer nog worden gebouwd? Moet het bestemmingsplan, dat nu in procedure is, worden aangepast? Volgens Stive is dat niet het geval. Nederland is namelijk het enige land in de wereld dat voor overstromingen een risicobenadering hanteert, dat wil zeggen: kans x gevolg. Dat houdt in dat in sommige gebieden de overstromingskans hoger is dan in andere gebieden, omdat de eventuele schade van een overstroming kleiner zal zijn.
Voor een diepe polder – een badkuip – die meteen volloopt, moeten de keringen zo sterk mogelijk zijn. Voor een opgespoten gebied als IJburg en de tweede fase IJmeer is de kans op schade bij een overstroming veel kleiner dan bij het doorbreken van een dijkring. In ieder geval minder levensbedreigend. Dan staat er misschien een halve meter water in de wijk. Voor buitendijkse gebieden moet echter, zo benadrukt Stive, nog een visie worden ontwikkeld. De Commissie Veerman is daar niet aan toe gekomen.
Om aan de beoogde factor 10 te voldoen hoeft de tweede fase IJmeer niet per se met een meter extra te worden opgehoogd, zoals Van Poelgeest vreest. Van de Ven stelt dat je ook andere maatregelen kunt nemen door de wijken meer robuust in te richten en de woningen en gebouwen ‘waterproof’ te maken, door bijvoorbeeld de plint van het gebouw (de onderste paar meter) waterdicht af te sluiten of door de benedenverdieping zo in te richten dat deze zonder bezwaar kan overstromen. Een voorbeeld is de buitendijkse stadsuitbreiding van Hamburg (Hafencity). Het voordeel van deze aanpak is dat ‘waterproof’ bouwen ook bescherming biedt tegen het andere mogelijke gevolg van klimaatverandering, de in aantal en hevigheid toenemende hoosbuien. 

Risico’s
Over de risicobenadering is voor de zaal het laatste woord nog niet gezegd. Ton Smit van Hasko wijst erop dat alle rekensommen uit het raam verdwijnen als de eerste lijken door de straten drijven. Ook Van Poelgeest vreest dat politici over elkaar heen gaan bieden en 100% veiligheid zullen eisen. Stive vertelt dat de discussie ook in de Commissie Veerman is gevoerd. De uitkomst was dat het overlijdensrisico als gevolg van een overstroming niet hoger mag zijn dan risico om buiten de poort te overlijden aan de gevolgen van een industrieel ongeval. Dit extern veiligheidsrisico is vastgesteld op eens per miljoen jaar.
Via gespreksleider Nijpels komt de klimaatdijk op de proppen; een dijk die honderden meters breed is en waar ook woningen, wegen en gebouwen op aangelegd kunnen worden. Volgens Van de Ven is zo’n klimaatdijk niet realistisch, omdat in het overvolle Nederland de waterschappen en Rijkswaterstaat moet vechten voor elke meter grond. Een andere vraag die bij hem op komt is wie de veiligheid van de dijk gaat bewaken, als daar duizenden mensen op wonen. Ook Stive betoont zich sceptisch over de klimaatdijk. Niet alleen vanwege het gebrek aan ruimte, maar ook omdat een dijkring bestaat uit meer dan alleen een dijk. Ook sluizen en andere voorzieningen maken er deel van uit. Dat vraagt om een integrale aanpak, niet om verbreden van dijken.

Peilverhoging IJsselmeer
Vanuit de zaal reageert de Actiegroep De Kwade Zwaan, die zich al jaren verzet tegen bouwen in IJmeer en Markermeer. Ze vragen zich af wat de gevolgen van de peilverhoging zullen zijn voor de stadjes rondom het IJsselmeer. Stive denkt dat het zo’n vaart niet zal lopen. De peilverhoging heeft ongetwijfeld gevolgen, niet alleen voor de stadjes zelf, maar ook voor het stroomgebied van de rivieren die in het IJsselmeer uitmonden. Wat de IJssel betreft zullen de effecten tot in Arnhem merkbaar zijn, denkt hij. Toch is het volgens Stive een ‘non-probleem’, omdat de peilverhoging wordt uitgesmeerd over een eeuw en daardoor voldoende ruimte en mogelijkheden biedt voor geleidelijke aanpassing.
De klimaatverandering heeft niet alleen gevolgen voor keuze en kosten van nieuwbouw, maar ook voor de bestaande bouw. Een aantal aanwezigen maakt zich zorgen over de veranderingen in het grondwaterpeil en de gevolgen die dat kan hebben voor de houten paalfunderingen in de Amsterdamse binnenstad. Er is wel enige sturing mogelijk via het waterpeil in de grachten, maar in essentie komt het er, aldus Van de Ven, op neer dat het voornamelijk een natuurlijk verloop heeft.
Een van de aanwezigen constateert dat het grondwaterpeil dus altijd al varieerde in de afgelopen 350 jaar en dat de funderingen het nog steeds houden. Het probleem kan volgens hem dan ook niet zo groot en ieder geval niet zo acuut zijn. Van de Ven is het daar niet mee eens. Juist in de lange hete zomers, die ons vermoedelijk te wachten staan, neemt de verdamping toe en kan het grondwater dieper wegzakken dan ooit. Als dat een paar jaar achter elkaar gebeurt, dan kunnen de paalkoppen gaan rotten.

Miljarden
Een niet onbelangrijk punt zijn de kosten van de maatregelen en – misschien nog belangrijker – de toerekening ervan. De Commissie Veerman bepleit een fonds van een half procent van het Bruto Binnenlands Product, ofwel zo’n 1,2 tot 1,5 miljard euro per jaar. Daarvan is, aldus Stive, circa 0,8 miljard bestemd voor het vergroten van de veiligheid. Gecombineerd met maatregelen tegen verdroging en verzilting kom je uit op anderhalf miljard. Een deel daarvan zal ook door de lagere overheden moeten worden opgebracht. Bijvoorbeeld door de kosten toe te rekenen aan andere functies zoals wonen, recreatie, landbouw en natuur.
Vanuit de zaal wordt opgemerkt dat Nederlanders al eeuwenlang waterschapslasten betalen om te zorgen dat we droge voeten houden. Met andere woorden; de waterschappen zullen een groot deel van het geld op moeten hoesten. Garming is het daar niet a priori mee eens. Voor het waterschap maakt het een heel verschil uit of in een polder twaalf boeren wonen, beschermd door een lage dijk, of dat daar een woonwijk komt met 50.000 mensen. In het laatste geval moet het niveau van bescherming en daarmee ook de waterkering fors worden verhoogd. Die extra kosten mag je, zo vindt ze, toerekenen aan de woningen.

Ongedekte cheque
Van Poelgeest voorziet in dat geval echter huizenhoge financiële problemen. In de noordelijke Randstad moeten jaarlijks 80.000 tot 100.000 woningen worden gebouwd. Tot 2020 is daar 15 miljard voor beschikbaar; een bedrag dat eigenlijk ruim twee keer zo hoog zou moeten zijn om het programma uit te kunnen voeren. Daarbij is  geen rekening gehouden met extra kosten voor waterveiligheid. Dat zou zomaar tien miljard extra kunnen zijn. Een ongedekte cheque. Als die moet worden toegerekend aan de woningen die gebouwd worden, worden ze onbetaalbaar. Het zou betekenen dat we hier niet meer kunnen bouwen, stelt Van Poelgeest.
Vanuit het forum en vanuit de zaal worden verschillende suggesties gedaan om het financiële gat te vullen. Van de Ven stelt dat het waterschap best een groter deel van de kosten voor zijn rekening kan nemen, omdat 50.000 woningen meer waterschapslasten opleveren dan 12 boeren. Vanuit de zaal wordt gesteld dat heel Nederland er baat bij heeft om de economische motor van de Randstad aan de praat te houden. Het Rijk moet daarom bijspringen.
Een ander idee is om waterveiligheid zwaarder te laten wegen in de gebiedsontwikkeling. Als de kosten te hoog zijn om een bepaald gebied veilig te maken, moet je er niet gaan bouwen. Van Poelgeest zelf is er voorstander van dat de bouwopgave zoveel mogelijk binnenstedelijk wordt gerealiseerd. De ruimte is echter beperkt – circa 50.000 woningen tot 2030. Om de bouwopgaaf te realiseren is buitendijks bouwen en bouwen in diepe polders daarom onvermijdelijk. Bovendien kun je niet alleen met waterveiligheid rekening houden, maar moet je ook kijken naar de ontsluiting via wegen en spoorwegen. Anders zou je de Amsterdamse bouwopgave achter Amersfoort moeten realiseren.
Het komt er kortweg op neer, zo stelt gespreksleider Nijpels, dat bouwen in de Randstad duurder gaat worden als gevolg van de voorstellen van de Commissie Veerman. Wie de meerkosten gaat betalen is een vraag die de politiek de komende tijd zal moeten beantwoorden.